【观察】构建城乡统一的建设用地市场需强化监管和问责机制|界面新闻 · 中国

界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 刘海川

据新华社报道 ，近日
，中共中央 、国务院印发了《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》(以下简称：《规划》)，其中提到 ，坚持把增加农民收入作为“三农 ”工作的中心任务
，把更多资源力量配置到产业就业上，切实增进民生福祉。

“增加农民收入始终是三农工作的重心 。这一举措旨在缩小城乡差距 ，推动共同富裕
。
”南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙向界面新闻表示
，城乡融合发展的本质就是为了增加农民收入，缩小城乡差距。通过资源的优化配置 ，包括土地
、资本等多类要素的双向流动，以及产业的城乡协同发展
，进一步推动农民收入增长 。

具体而言，在推进城乡融合发展方面 ，上述《规划》提到
，构建城乡统一的建设用地市场，新编县乡级国土空间规划安排不少于10%建设用地指标用于农业农村
。

中国社会科学院农村发展研究所助理研究员余家林向界面新闻表示 ，统一市场下
，城乡建设用地指标和资源将更加均衡分布，避免土地资源长期向城市过度集中 ，有助于缓解农村“用地难”问题
，增强县域和乡村的产业承载力和人口吸引力。

推进难点

构建城乡统一的建设用地市场，主要为了解决土地市场制度规则不完善、不统一 ，区域 、城乡市场发育不均衡等问题
，推动土地资源在更大范围内优化配置，实现资源效率最大化 。

界面新闻注意到 ，关于构建城乡统一的建设用地市场，我国此前已有相关政策进行部署
。2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》正式确立了农村集体经营性建设用地入市的法律地位
，取消了集体建设用地不能直接进入市场流转的限制，为城乡统一建设用地市场提供了法律保障。

2020年 ，中共中央
、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出
，“建立健全城乡统一的建设用地市场 ”，要求在符合规划和用途管制前提下 ，允许农村集体经营性建设用地入市
，实行与国有土地同等入市、同权同价 。

不过，余家林告诉界面新闻 ，当前
，有序推进农村集体经营性建设用地入市是这项工作的重点，也是最具挑战性的环节。

“实践中面临的突出问题是地方政府和农村集体的积极性不及预期
。其根本原因在于集体经营性建设用地入市将打破原有的土地财政模式 ，冲击地方政府的土地出让收入。
”余家林说 。

余家林进一步分析指出
，集体经营性建设用地直接入市冲击地方政府原有土地收益模式，影响其推动改革动力
。作为权宜之策 ，相关政策规定入市土地可用于工业 、商业及保障性租赁住房建设等，但禁止用于商品住房建设。然而
，由于用于工业
、商业和保障性租赁住房建设的土地收益低，农村集体也缺乏积极性去推动集体经营性建设用地入市 。

对此 ，余家林建议
，创新集体建设用地入市模式，允许地方政府用储备土地提供新增住宅用地 ，并要求挖潜低效建设用地提供一定比例新增住宅用地
，含农村集体经营性建设用地
。在较大低效用地片区，政府统一收回存量低效用地后规划 ，部分工改居
，部分工改工。

“此外，区片综合地价按片区未来土地出让收益一定比例除片区总面积而得 ，农村集体经营性建设用地被征转后
，与国有用地一样获得片区内未来土地增值收益，确保农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价 。”余家林说
。

钱龙则进一步补充 ，土地产权界定模糊 、价值评估体系尚未建立（缺乏统一的市场定价机制）、利益分配机制有待优化以及政策方面的障碍等，都是目前构建城乡统一建设用地市场亟待解决的关键问题。

利益分配机制尚需完善 。钱龙指出
，土地增值收益分配存在城市化偏向，对农村倾斜不足 ，农民难以充分分享土地增值红利
，导致分配失衡
。因此，需要通过调节土地增值税
、股权分红等方式 ，向农民倾斜。此外
，针对政策壁垒问题，钱龙谈到 ，可先行试点
，选择典型地区进行政策突破，再逐步推广经验 。

界面新闻注意到 ， 2023年3月
，福建省永泰县、莆田市荔城区 、泰宁县
、德化县、晋江市 、南靖县
、建瓯市、上杭县 、福鼎市等9个县（市
、区）入选试点地区名单。截至2025年1月，9个试点县（市、区）完成农村集体经营性建设用地入市36宗 ，村财增收6891.78万元，预计带动产业投资规模18亿元
，增加就业岗位5300多个
。

“10% ”是底线数字

上述《规划》提到，新编县乡级国土空间规划安排不少于10%建设用地指标用于农业农村。

“这个‘10%’是基于过去农业农村发展的建设用地需求量预测得出的 。
”余家林指出 ，“10%”是底线数字
，体现了对农业农村优先发展的政策导向，为乡村产业发展和乡村建设提供必要的空间保障
。

钱龙进一步分析指出 ，在过往的调研中
，发现无论是家庭农场 、合作社的非农配套用地，还是农产品冷链物流
、加工园区等项目的用地需求 ，普遍存在因严格的土地管制而难以得到满足的情况。因此
，设定10%这一指标，旨在解决农业现代化进程中配套基础设施用地不足的问题 ，是对现实需求的有力回应 。

然而
，不同地区的情况各异，这一比例或许并非一成不变 ，而应视为一种建议性指导
。钱龙称，具体实践中如何操作
，尚需进一步观察。

此外，对如何确保建设用地指标在不同地区实现科学合理分配和有效利用 ，钱龙认为
，应严格遵循土地用途监管要求，建立负面清单制度 ，确保用地符合规定
，严禁非农开发 。同时，应重点支持农村产业发展 ，根据农村产业发展规划、人口分布及资源禀赋制定具体分配方案
。

“各地应合理评估自身建设用地需求
，确保用地用在刀刃上，实现差异化分配。 ”钱龙举例 ，在粮食主产区
，应侧重于粮食仓储 、高标准农田等用地需求，而在经济薄弱地区 ，则可能需在农业产业园区、乡村旅游用地等方面予以倾斜 。总之，用地分配应因地制宜
，符合当地紧迫需求
。

此外，钱龙认为还应采取动态调整策略。结合数字化
、物联网、遥感等技术手段 ，评估用地效率
，对低效用地进行指标调剂 。未来，可考虑建立跨区域调剂机制 ，实现用地需求在不同地区间的有效配置。

建立问责制度

针对如何平衡城市发展对建设用地的需求和保障农业农村建设用地指标之间的关系
，余家林表示，首先要科学认识城市发展与土地利用的关系
。事实上 ，在其他条件不变的条件下
，城市发展有利于土地节约利用。

余家林举例说明，平均来看 ，城市中每人所需的建设用地约为100平方米
，而在农村，这一数字则超过200平方米 。然而 ，现实情况却是城市发展在土地占用上显得更为突出
。究其原因，主要在于农民在进城后
，因担忧无法在城市稳定立足，往往会选择保留在农村原有的建设用地 ，进而形成了“城乡两头占地”的现象。

在具体建议上
，余家林表示，应该健全农业转移人口市民化机制 ，加快农业转移人口市民化
，让进城农民在城市留得住，如推进户籍制度改革和保障农业转移人口的基本公共服务需求 。

“随着农业转移人口市民化 ，他们当前持有的农村建设用地将在很大程度上为农业农村的持续发展提供有力支撑
。这样一来
，城市发展和农业农村发展之间对建设用地的竞争将明显减弱。
”余家林说 。

钱龙则表示，首要任务是聚焦存量土地的盘活
。在农村地区 ，通过土地综合整治 、宅基地退出等举措
，能够腾退复垦出大量土地指标。这些指标可部分置换为城市建设用地，以此提高存量土地的利用效率 ，为城市发展腾出空间，同时减少对农业用地的占用 。其次
，城市层面需强化节约集约用地意识
。通过立体开发等模式，提高土地利用强度 ，减少新增用地需求。例如
，在城市建设规划中，合理布局建筑密度和容积率 ，充分挖掘土地潜力
，实现土地资源的高效配置 。

还可以构建城乡利益补偿机制。钱龙谈到，鉴于城市发展对农用地的占用 ，应构建完善的城乡利益补偿机制
。城市需向农村支付相应的补偿金
，涵盖生态补偿和经济补偿等多个层面。

“这种补偿不应局限于资金输入，更应延伸至基础设施改善和产业发展支持 ，以实现城市对农村的反哺
，促进城乡协调发展 。”钱龙说
。

此外，应引入独立的第三方评估机构以及建立问责制度。对于突破底线
、挪用土地指标的地区和个人 ，暂停或后续严格审批其土地审批程序，并追究相关人员的行政责任
，以维护土地利用的严肃性和权威性 。

“要确保10%的建设用地指标真正用于农业农村发展，必须建立全链条、闭环式的监督和评估机制
。 ”余家林也提到 ，在规划实施过程中
，应强化自然资源 、农业农村
、审计等多部门协同监管，建立定期评估、专项审计和动态预警机制 ，确保规划落实情况有据可查。对存在擅自调整用途 、变相挪用指标等行为的
，应依法依规问责 。